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安全视角下的中拉能矿投资合作研析
2023-01-29 来源：走出去服务港
随着全球能源转型加速，能源安全内涵拓展，矿产安全已然列入新型能源安全的范畴。拉美地区能矿资源优势突出，加强中拉能矿投资合作为统筹高质量发展与高水平能矿安全提供了重要支撑。中拉能矿投资已建立坚实的合作基础，投资合作潜力巨大，但风险仍存，不可不察，应兼顾发展与安全，综合提高中拉投资合作水平以保障能矿供应稳定可控。
第一，中国在拉美地区的能矿投资已建立合作基础，并自2011年起开始转型，沿产业链多元化发展。截至2018年底，中国在拉美的采矿业投资存量占中国采矿业对外直接投资存量的比重为13.3%。而自2011年起，中国对拉美的能矿投资已经逐渐转型。此前，中国对拉美的能矿投资主要以资源的勘探和开采为主，而2011年之后，资源开采类的投资项目大幅减少，而沿产业链的生产和服务类投资逐渐增多。
第二，对拉美的能矿并购投资成为绿地投资有力互补。2014年起，随着中国采矿业对外投资步入下行阶段，中国对拉美能矿投资活力整体有所减弱，在绿地投资方面更为显著。2003年以来，并购投资和绿地投资呈现出此消彼长的态势，具有明显的互补特征，尤其是2009年以来，并购投资成为更受中国投资者青睐的投资方式。第三，受资源分布影响，中国对拉美地区能矿投资东道国相对集中。中国对拉美地区油气投资主要流向委内瑞拉和厄瓜多尔，矿业投资则以对巴西和墨西哥的投资为主。总的来说，中国在拉美地区的能矿投资已建立较为坚实的合作基础并积极转型，投资方式和投资结构发生转变。这既符合对外投资长期发展的规律，也有利于降低投资风险。但是，中拉能矿投资合作仍存在一些客观的劣势。欧美国家长期以来都是拉美外资的最主要来源，其在能矿投资领域已建立长期优势，相对而言，中国仍是拉美能矿投资的“后来者”，投资东道国地理分布较为集中，投资产业结构多元化仍相对有限、本土化发展经验相对欠缺。
拉美能矿投资面临的往往是相互交织、相互影响的多种风险的集合，主要表现在以下几个方面。
第一，政治周期和政治领导人的变化提高政策不确定性风险。拉美政治周期频繁更替、政党竞争复杂，基于不同政治和经济出发点的政党和政治领导人，在大选时可能会改变其对能矿业的态度。拉美政党传统上对于采矿的态度，具有左派反对右派支持的范式，但随着政治环境日益复杂化，这一范式有所弱化，政治干预和支持可能来自任何政治派别，进一步加剧了政治环境引发的采矿政策的不确定性。第二，在疫情冲击下，拉美的资源民族主义情绪加剧，国家干预的风险提高。资源民族主义风险提升最快的国家是墨西哥，在拉美地区仅低于委内瑞拉。阿根廷的民族主义风险紧随墨西哥之后，巴西和哥伦比亚风险的提高程度同样值得关注。新冠疫情爆发以来，拉美国家普遍以“通过税收和监管间接征用”和“国家干预”相结合的方式，强化了国家对资源部门的控制。第三，社区经济利益和环保问题导致社会风险复杂化。全球范围内，拉美是与采矿有关的社会冲突爆发最频繁的地区。其中，土著社区的抗议引发的纠纷最为突出，且随着社区权力的提升，对社区经济和福利发展需求的增强，冲突的诱因日益复杂化。一方面是源自经济利益的冲突，包括特许权经费分配不均、矿山开采对旅游收入的影响、工资上涨对当地劳动密集型部门利润的冲击、水资源使用对其他行业的挤出等。另一方面源自与当地居民自身利益的冲突，尤其是涉及环保的问题。新冠疫情进一步恶化了拉美地区的收入分配，加剧了低收入社区对采矿业的不满和抗议，社会风险提高。第四，疫情冲击令拉美经济陷入历史性衰退，税收提高和资本管制的风险加剧。疫情导致多数拉美国家财政赤字恶化，为了扩大财政收入、加快复苏经济，采矿特许权使用费和采矿税调高的风险进一步提高。另一方面，疫情爆发后拉美地区主要国家陆续出现大型跨国企业撤资的现象。而部分拉美国家以往在面对资本外逃的局面时，曾采取提高出口税收和限制利润汇出等措施应对。投资企业需要警惕东道国政府为应对资本外流采取的应激性措施。第五，基础设施配套不足、人力资本欠缺加大了能矿投资项目的运营难度。拉美国家基础设施配套和投资严重不足，而矿区往往又位于拉美国家偏远或不发达地区，基础设施缺失问题更加严峻，严重制约能矿企业的投资、经营和发展，甚至一定程度阻碍项目的推进。而人力资本不足在部分地区也成为制约能矿投资企业生产的因素。拉美的部分司法管辖区对矿区作业的外国雇员数量或比例设置了上限，但本地能提供的合格雇员数量又十分有限。
基于中拉能矿投资合作的特征及风险，对加强中拉能矿投资合作有以下几点建议。
第一，应逐渐扩大在拉美能矿领域沿产业链的投资比例。拉美国家短期内需要提高能矿投资和初级产品出口以改善资本和经常账户收支，在中长期内更需要增强产能和构建产业链。对于后者，拉美国家无论是在基础设施配套、人力资源还是生产能力方面，都存在差距。对此，一方面，我应在扩大采矿企业对拉没地区投资的同时，鼓励生产型、服务型企业投资，推动产业链的建设与发展；另一方面，应适度从国家战略层面加强部署，以国企投资带动对拉美能矿产业上下游的投资。第二，注重基层勘探投资，关注矿石品质以及矿产可追溯性。在拉美地区获得大规模的新开发项目的批准已经非常困难，这导致采矿业投资企业愈加轻视“早期资产”，转而倾向于在现有矿区或附近扩大生产，与前者相比，这是一种更低成本、更易操作的选择。但对拉美国家来说，此类缺乏基层勘探的投资最终会损害未来的生产。同时，从低品位的矿石中提取金属会产生更多的废物，需要更多的能源，增加了成本和对环境的破坏。鉴于拉美国家和国际社会对环境问题和矿产可追溯性要求的提高，且矿产项目投资回报周期较长，中国对拉美新增的矿业投资应提高对基层勘探的重视和倾斜，在降低准入障碍的同时，也能更好地保障矿产项目的可持续性。第三，加强本地沟通、增强利益共享，降低社会风险。做好投资前的尽职调查和投资中的实时调查。一是要充分了解矿山的历史，并对当地社区进行民意调查；二是要了解矿区附近的竞争利益，包括合法和非法的利益；三是投资企业应与当地社区建立定期对话的机制，并积极应对与当地企业的关系。此外，一方面应积极推动与当地企业和社区的利益共享，实现共赢，如基础设施的共享；另一方面提高当地采购和本地雇佣的比例，维护矿工利益。第四，警惕资源民族主义，建立长效机制稳定合作。一方面应强化与东道国政府的合作机制，促进能矿贸易投资的自由化；另一方面，鉴于拉美部分国家存在如税收稳定协议等的机制，中国能矿企业对拉美的投资过程中应尽量争取此类协议，最大程度降低税收政策变化带来的风险，维护企业权益。第五，中拉基础设施合作应兼顾对能矿领域的战略性部署，同时要加强对东道国人力资本的开发和培训。未来中拉能矿资源投资合作应继续推进“能矿投资+配套基建+业务培训”等组合模式，实现规模经济和投资的可持续性，在解决拉美内部生产和运输困难的同时，保障其能矿资源向外输送的稳定性和安全性，降低因供应中断而产生的风险。
