打破非洲债务减免问题僵局：第三条道路？
最近在印度举行的二十国集团（G20）会议并没有就那些关键的全球治理危机取得任何进展。尽管印度总理莫迪呼吁成员国“不要让目前的紧张局势破坏在粮食和能源安全、气候变化以及债务问题上可能达成的协议”，但在乌克兰战争问题上的分歧仍然颠覆了G20所能达成的任何共识。美国与中国之间反复出现的相互指责和不断升级的言辞，已导致包括债务等全球治理领域的谈判陷入僵局。
布拉德·斯泰瑟（Brad Stetser）在推特上是这样描述的：从本质上讲，国际货币基金组织（IMF）和世界银行在新冠疫情期间保持了向较贫穷国家的资金净流动，但IMF没有更多的优惠资金，而世界银行在没有新资本注入的情况下也无法扩大其资产负债表。IMF最近提高了对新兴经济体（emerging economies）的贷款限额，但并没有提高对前沿经济体（frontier economies）的贷款限额。由于债权人正在退出“游戏”——中国的贷款减少了，而且有些借款国实际上被排除在债券市场之外，因此，未能解决债务危机正在造成巨大的经济冲击。
对于像巴基斯坦、斯里兰卡、加纳和赞比亚等已陷入困境、等待解决债务危机的国家来说，这是一场持续的噩梦。IMF、世界银行、巴黎俱乐部和印度声称，中国正在阻碍债务减免谈判，而中国方面则称，多边债权人和商业债权人持有的债务要多得多，因此他们应该承担大部分减记的债务。G20会议没能达到共识，各方强化了各自坚持的立场。
全球治理问题已包含在大国冲突中，但在这一僵局中受到损害的数百万人，他们的政府正在等待解决方案。因此，解决当前的债务问题，显然需要第三种思路或第三条道路。由于对G20共同框架（Common Framework）缺乏进展感到失望，至少有两个非洲国家（埃塞俄比亚和加纳）已经与中国进行直接沟通，但这并非长久之计。赞比亚这种做法仍然导致违约，当然这是有原因的。
在赞比亚违约之前，其私人债权人(主要是欧洲债券持有人)要求政府更清楚地说明赞比亚对中国的债务，担心进一步的债务融资将被先用来偿还中国债务，而不是他们。然而，赞比亚与中国的协议条款意味着，赞比亚向商业债权人提供的信息没有达到透明度要求，于是这些商业债权人投票否决了赞比亚的延期请求。
目前还不清楚埃塞俄比亚或加纳的情况会不会更好，因为这两个国家也有私人债权人，而且没有迹象表明这两个国家与中国的谈判将达到透明度标准。由于偿债成本高昂，脆弱经济体无力支付进口商品、提供基本公共服务或偿还现有债务，目前的僵局加剧了这些国家的经济困难，并且难以持续。
非盟一直要求获得G20永久席位，以扩大其在全球治理中的影响力。现在，非盟有机会在现有两大阵营之外推进第三条道路（a third way），该设想应能够：一是承认并考虑到中国在双边债权人中重要而独特的地位，二是推动达成类似“多边债务减免倡议”（MDRI）的政治共识，从而保持国际金融机构的优先债权人地位。
01 我们是怎么走到今天这一步的？
在过去20年里，主权债务的情况发生了巨大变化。债权国/集团的相对权重发生了变化，巴黎俱乐部(主要由高收入国组成)一部分比重让位于私人债权人和中国。这种权重的重新配置，引发人们高度怀疑现有架构是否适合解决主权债务违约问题。
发展中国家的人口增长和权利扩大给本国政府带来巨大压力，要为人民提供基本服务和基础设施。对于新兴市场国家和前沿市场国家而言，很多借款人认为风险太大，而中国就成为了首选债权人。许多国家也获得了进入国际资本市场的机会。随着非洲国家进入这些市场，商业借贷也增加了。在2007年至2020年的13年间，有21个非洲国家发行了欧洲债券，其中一些国家是首次发行此类债券。到2021年，非洲国家的欧洲债券存量达到1400亿美元。由于双边债权人和商业债权人都在推动更广泛地使用保密条款，债务形势变得更加复杂，债权人多元化影响了债务的透明度。而可持续借贷需要清晰、可靠和及时地报告公共财政状况。
债权人结构的这种变化削弱了传统双边贷款人的力量，尤其是巴黎俱乐部。新冠疫情造成的经济冲击使73个国家陷入债务困境，并因此获得一定程度的债务减免。IMF和世界银行还与G20进行协调，要求其进行干预，最终在2020年5月促成“暂停偿债倡议”（DSSI）——这是巴黎俱乐部影响力开始受到限制的一个表现。根据世界银行的数据，“在73个符合条件的国家中，有48个国家在2021年12月底DSSI到期前参与了该缓债倡议。”
02 按债权人划分的非洲债务明细
“暂停偿债倡议”（DSSI）不仅证明了中国作为新的主要双边债权国的地位，同时也显示出商业债权人的巨大影响力。由于担心信用评级机构会将延期还债视为信用问题，降低其评级从而将他们排除在资本市场之外，许多有资格获得DSSI缓债的国家实际上都避免参与DSSI倡议。
在DSSI行将结束之际，其接续举措“共同框架”（Common Framework）也面临着类似的缺陷：申请债务处置的债务国很少且犹豫不决，而债权人之间也缺乏一致意见。2021年2月，正如债务国所担心的那样，国际评级机构惠誉证实，它认为“根据G20和巴黎俱乐部债务处置共同框架寻求债务重组，就不太可能获得高于CCC的评级。”在共同框架下寻求债务重组的埃塞俄比亚就受到了影响，惠誉将埃塞俄比亚的评级从B-下调至CCC。
03 对全球经济体系的进一步冲击
正当国际机构努力解决这些问题并为73个国家提供“喘息”机会之时——这些国家正在承受高债务和新冠疫情的双重打击，全球格局正变得更加严峻。
首先，为了应对新冠疫情对人民健康和经济的影响，世界各国政府，尤其是发达经济体，推出了大规模的经济刺激计划。根据2022年7月美联储的一份纪要，粗略计算表明，“疫情期间美国的财政刺激措施导致美国通胀上升约2.5个百分点，英国通胀上升约0.5个百分点。”高通胀迫使美国和其他发达经济体的央行提高利率。对于许多发行欧洲债券的身处债务困境的国家来说，其偿债成本进一步上升，加剧了本已困难的局面。
俄乌战争更是进一步恶化了这种情况。俄乌战争以及西方对俄罗斯的惩罚性制裁叠加，扰乱了全球经济，推高了粮食和燃料价格，伤害了那些已经因应对新冠疫情而耗尽储备的国家。此外，巴基斯坦和尼日利亚的洪水、非洲之角的干旱，使已经很糟糕的局势更加恶化。
04 解决债务问题的第三条道路
聚焦中国与非洲问题的咨询公司睿纳新（Development Reimagined）提议成立一个借款国集团，以对应巴黎俱乐部等债权人集团。也就是说，可以考虑成立“卢萨卡俱乐部”（以赞比亚首都卢萨卡命名），作为一个非正式的债务国集团，与债权人开展对话，在债权人之间进行协调，并在债务困境时就可持续解决方案提出共同立场。这一提议还将卢萨卡俱乐部作为非盟的一个项目，通过提出切实可行的解决方案，也可以帮助支持非盟加入G20。为了确保在实践和理念上的独立自主决策，卢萨卡俱乐部必须完全由其成员国提供资金，这一点很重要，因为借款方若通过传统捐赠伙伴的“援助”获得资金，其独立性将受到影响。同时，可能更具破坏性的是，这还将不可避免地引起中国的疑虑，认为这只是竞争对手的又一个秘密手段。
因此，卢萨卡俱乐部应该：
1. 同意并承诺一整套原则，使任一个成员国都难以因压力而放弃集体立场，从而损害其在集团内的地位。这些原则将是对债权人强大压力的合适回应。其中，核心原则包括：
第一，保持多边开发银行（MDBs）的能力及其低成本借贷的能力。世界银行的两个目标——消除极端贫困和促进共享繁荣——只有在世界银行和其他多边开发银行能够做到以低成本借款、并将低利率传递给低收入国家的情况下才有可能实现。对那些刚结束内战或应对新冠疫情等流行病的国家来说，要恢复元气，就需要廉价的融资来源。在任何债务解决框架中，维护多边开发银行的运作能力都必须是不容质疑的。
第二，对改革保持开放态度的前提是，该改革能提供一种优于现有安排的选择。一些债权人质疑IMF的框架和使用债务可持续性分析（DSA）来确定每个债权人应该减记多少。但拟议中的卢萨卡俱乐部成员国应承诺使用IMF的框架，除非有债权人提出一个更好的机制。在没有可行的替代方案的情况下，放弃现有框架并不符合借款国的利益。
2. 确保多边开发银行的参与：按照“多边债务减免倡议”（MDRI）的思路，（最好是在大多数符合国际开发协会资格的国家）建立一个基准，以允许豁免一些债务，来换取公共政策改革，这些改革包括但不限于：气候投资、公共财政管理和人力资本开发。
鉴于当前债务问题的紧迫性以及大国关系日益缺乏灵活性，上述第三条道路是非常必要的。这一由非盟推动并向世界其他地区国家开放的“借款国俱乐部”倡议，将为当前由中国、巴黎俱乐部和多边开发银行主导的债务协商对话注入一种不同的叙事。这是一个很好的建议，现在是借款国采取行动付诸实施的时候了。