经合组织关于拉脱维亚经济现状的考察报告摘要
2013年5月，经合组织（OECD）部长理事会议决定邀请拉脱维亚开启作为成员国的谈判，并为其制定了路线图。加入该组织是近年来拉外交和经济工作的一个主要目标。拉方认为，加入该组织能带来更大经济利益，有助于提高国家机构工作质量，分享发达国家市场经济发展的法律经验，使拉更具投资吸引力，更易进入国际金融市场；同时，有利于提升国家认知度，吸引更多投资者，出口企业也将从中获益。拉拟在2015年底彻底完成与经合组织谈判工作。
2014年下半年经合组织派工作组赴拉，对拉经济现状及加入工作进程做现场考察，于2015年2月底公布考察结果—《拉脱维亚经济调查》，结合此前提出的建议，再次提出系列整改要求。现将主要论述及建议摘编如下。
一、总体评价
经合组织首席经济学家凯瑟琳·L·曼恩在《拉脱维亚经济调查》发布会上表示，上世纪90年代以来，拉转型和经济增长令人印象深刻，拉经济从全球经济危机中强力反弹，展现出应对外部冲击的能力，尽管2014年拉增长放缓并面临国际环境挑战，但2015年和2016年经济增长有望达到3.2%和3.9%。拉需要进一步努力，降低收入不平衡和贫困风险，开展结构性改革，解除限制拉企业竞争力的枷锁，进一步融入欧洲，同时应采取进一步措施，避免落入“繁荣—萧条周期”风险。
曼恩称，拉平均经营指标相当不错，但经合组织有几个建议，如拉国有企业间没有竞争，官僚主义广泛存在，逃税相对容易等。影子经济和逃税对拉生产力和人力资源影响很大，影子经济导致拉国家预算损失国民生产总值的3.5%，国家因此缺少资金投资于研发、教育、社会福利和改革。因拉国家较小，地理位置特殊，经常受泡沫经济影响，拉有必要采取预防措施，其中一项建议就是减少影子经济，增加收入，储备资金，应对下一次危机。
二、具体建议
（一）避免“繁荣—萧条周期”风险
2000年至2007年间，拉国民生产总值（GDP）年平均增长10%，低利率和廉价信贷导致金融部门快速扩张，非金融部门经常账户赤字增高，银行资产占GDP比例由57%攀升至150%，私营部门债务占GDP比率由35%攀升至116%，拉经济经历了螺旋式通胀，劳动力成本倍增，房地产出现泡沫。
2007年至2010年间，伴随着国际金融危机，拉国内经济泡沫破灭，GDP规模下降1/4，2009年拉信贷停止增长，银行业资本流动停滞，第二大银行Parex受到挤兑，于2008年被收归国有。
至此，在国际援助资金帮助下，拉政府采取严格的财政紧缩政策，降低公共部门薪酬20%，政府预算赤字明显减少，4年内紧缩资金已占GDP的17%，同时，劳动力成本开始下降，恢复了对外竞争力，开启以出口为导向的复苏。
经合组织认为，上述调整措施快速果断，令人印象深刻，但也付出了代价。有研究表明，剧烈波动降低福利增长，特别是抑制实体投资，使经济不安全性增加。另一个负面效应是人口大量流失，2008年至2013年间，拉每年3万人流失国外，累计已损失8%总人口，其中大部分是年轻人及受过高等教育的人。尽管2011年以来拉经济强劲复苏，但银行信贷紧缩和高失业率问题仍未解决。
经合组织认为，由于体量较小且与周边经济体联系密切，拉经济特别容易受到外部环境冲击。拉能源主要依赖从俄罗斯进口，银行系统被外资控制（主要是北欧国家），35%银行资产来自非居民存款，暴露了潜在风险。拉出口产品技术含量较低（主要为农业、食品、木材和金属制品），提高在全球产业价值链中的位置至关重要。
为避免“繁荣—萧条周期”风险，经合组织建议：1、加强对反周期流动性的缓冲；2、继续使用杠杆率及风险资本比率，以评估银行资产负债表能力；3、继续监测非居民银行业务，以尽早发现和解决金融稳定风险；4、继续加强并协调对重要支行与母银行的监管。
（二）改善公共部门效率实现包容性增长
经合组织认为，尽管恢复独立以来拉取得显著成绩，但在很多方面还落后于经合组织或欧盟平均水平。拉收入不平衡非常突出，据欧盟统计局数据，2013年拉19%人口生活在全国平均可支配收入的6成以下，这一比例高于欧盟平均水平10%。拉居民预期寿命依然较低，失业率虽改善但仍很高，2014年第三季度拉长期失业人口占总人口比例为42.4%。教育在减小社会不平等方面的作用开始减弱，学习困难的学生被安排在特殊学校，阻碍了其升至更高层教育体系。
与此同时，拉GDP中只有很小部分资金被分配至社会保障和医疗保险等核心公共项目，收入重新分配比例在欧盟国家中倒数。提高公共部门效率，需要制定战略及评估能力，在总理及跨部门协调中心的管理下，应加强政策协调，但拉缺乏让外部专家参与到实质政策制定的能力和资源。
经合组织认为，拉保护弱势群体的支出很低，社会性支出占拉GDP比例为15%，低于欧盟28%的平均水平。经济衰退后，拉某些劳动力政策支出和社会安全支出显著增加，但基础不高，覆盖面往往是临时性和不完整的。确保将有限的资源以有效的方式用在使经济增长更具包容性上至关重要，并要减少贫困风险。
经合组织认为，拉现行税收体制存在诸多不足，特别是对低收入人群的劳务税较高，削弱了其获得工作的能力。同时，拉应加强税收管理，偷税漏税对拉造成损失巨大，尽管具体量化很困难，但有研究称拉“影子经济”达GDP的24%，远远高于邻国立陶宛和爱沙尼亚。瞒报营业利润和工资的现象普遍存在。这一现象必须得到解决，因为其减少了国家收入，使部分民众无法被社会保障覆盖，加剧了收入不平等和贫困的风险。欧盟一份题为《打击逃税和税务欺诈》的研究报告显示，2012年拉少收的增值税占其当年GDP的3.5%。
此外，经合组织认为，拉环境污染较为严重，新车每公里二氧化碳排放量在欧盟位居前列，84%城市垃圾处理使用填满法，这一比例是欧盟平均水平的2.5倍。拉燃油税在欧盟内较低，与其燃油消耗对环境造成的负面影响不相称。拉对企业乘用车增值税进行80%增值税减免，但很多车辆实际被用于私人用途。
针对改善公共部门效率实现包容性增长，经合组织建议：1、打击税务欺诈，改善税收征管；2、评估目前福利制度，使更多低收入家庭获得普遍社会福利；3、当低收入人群获得工作后，逐步停发补贴；4、降低低收入人群的劳动税额；5、增加财产和环境相关税收；6、为跨部门协调中心配备足够人员和资源；7、逐步淘汰对环境有害的燃料补贴；8、建立对长期消费趋势、养老金及医疗保健资金的定期报告制度。
（三）提高生产力和确保稳健融合
经合组织认为，对于小型开放经济体来说，一个充满竞争的国内市场环境是保证其在国际市场上竞争力的关键。国内市场的充分竞争将刺激资源重新分配并提高生产效率，但拉企业间竞争并不充分。在出口占GDP比重、外国直接投资流入量、参与全球价值链的程度上，拉均落后于捷克、爱沙尼亚和斯洛伐克等同类国家。
为更好支持国内生产力提升，加强各部门协调十分必要，可以采取建立大型和战略投资协调委员会、国家经济委员会等做法。一些国家建立了独立咨询机构，如澳大利亚生产力委员会，定期审查存在问题，协调统筹政府部门行动。
1、减少“红头文件”
经合组织认为，拉产品市场监管（PMR）不利于市场竞争，企业在法律程序上还面临着监管的繁文缛节，尤其是许可和执照领域。国家参与经济的程度依然很高。初创企业、个体户和公司的行政负担高于经合组织的平均水平。拉对外国直接投资还存有壁垒，特别是在农业、林业、房地产和金融领域。尽管拉在世界银行2015年“营商环境调查”中排名第23位，但落后于爱沙尼亚，仅略高于立陶宛，毕竟在吸引外国直接投资方面，拉需要与上述两邻国竞争。
行政程序的透明性和完整性有助于创造良好的经商环境。经合组织认为，拉反腐败工作取得进展，但在转型经济体中仍倒数。为限制公共采购过程中的利益冲突，拉开始实行简化及集中采购程序，地方政府必须集中采购一些服务并将合同上网公示，国家和地方政府“一站式”服务也在推进。但在多数情况下，采购机关运行不充分，有必要保障拉预防和打击腐败局（KNAB）的独立性和能力。
2、加强竞争执法
经合组织认为，拉竞争法律体系已经健全，但监督和执法需要加强。拉竞争委员会虽可独立作出决定，但行政序列上仍归属拉经济部。根据《公务员法》，政府可以通过任免官员影响竞争委员会的决定。同时，拉国有企业广泛参与经济，对竞争监管带来挑战。拉6%就业人口供职于国有企业，这一比例仅次于经合组织中挪威、法国和斯洛文尼亚，属相当高的水平。拉国有企业治理欠佳，2009年大部分国企甚至取消了监事会。国有企业所有权是分散的，所有权和其他权分离，使监管和维护竞争充满挑战。一些国有企业被认为是“战略性”的，导致无法私有化（如拉邮政、里加国际机场和拉铁路公司等），这些企业维持垄断地位，并容易滥用垄断地位。面临上述问题，2015年，拉一些国企改革法律开始生效（如《公共人物企业和资本股权管理法》），要求在大型国有企业中恢复设置监事会。经合组织认为，国有企业治理改革需要按照经合组织相关原则进行。
经合组织重点关注了拉电网和天然气网的改革情况。拉电力自由化后，发电和电力传输与电网运营在法律上分离，目前最大的电力分销商是拉电力公司（Latvenergo），企业和家庭可以自由选择电力供应商。拉已连接至北欧电力交易所（Nord Pool Spot），现有12家电力交易商活跃在国内市场。但拉企业电价还是高于北欧客户，主要是因为电力传输不足，连接点有限。在天然气领域，拉天然气公司（Latvijas Gaze）现为垂直一体化垄断。2014年起，第三方进入天然气网络在法律上成为可能，2017年时，最终用户将有选择天然气供应商的权利。目前拉天然气100%从俄罗斯进口，一旦接入爱沙尼亚、立陶宛或芬兰的天然气官网，这一比例将降至75%。经合组织认为，电力和天然气市场充分竞争的前提是基础设施得到有效改善，这需要时间，但近期有必要取消进入上述自然垄断行业的歧视性规定。
经合组织认为，拉其他领域竞争环境还存在城乡差异，电信宽带市场是一个例子。拉城市和乡村在电信网络覆盖和准入方面存在数字鸿沟，城市里有多家数据供应商开展竞争，但在农村只有44%的人口被标准宽带覆盖，这一比例在欧盟中较为落后。目前，拉公共资金支持的下一代网络正在乡村建设，一旦区域宽带连接点建成，将允许第三方接入。
3、改善司法流程
经合组织认为，低效的司法系统将损害竞争，削弱投资和企业成长，阻碍资源重新分配，提高资金成本。拉一些综合性司法改革正在进行，包括重新划分司法辖区，赋予法院院长在管理案件流程中更多权力，以及广泛使用电子保存记录等。一些措施已经见效，诉讼时长和结案率得到改善。但民事和商事案件效率不高，庭外和解制度（作为负担过重的司法程序的替代）没有很好运行，主要原因是拉仲裁机构的独立性不被认可。
对资源有效分配及信贷成本非常关键的拉《破产法》在近年已进行了重要修订，债务清偿可在资产出售后的一年内完成，美国式的“交钥匙”清偿条款也被引入。随着改革推进，拉个人和企业申请破产数量有所增长，但完成率不高。
4、减少能源紧张和依赖
经合组织认为，与其他经合组织国家相比，拉是一个能源紧张国家，这种情况令人担忧。因为天然气在能源供应中占据了很大比例，而天然气完全由俄罗斯一国提供，拉经济很容易受到能源供应中断的影响。
同时，能源消费占GDP的高水平也对经济的温室气体排放程度产生影响。1990年代以来，拉温室气体排放量显著减少（部分得益于拉拥有广阔的森林面积）。不过，从自然禀赋出发（即排除自然条件导致的温室气体负排放后），拉仍位列温室气体排放最密集的十大经济体（指经合组织国家）。
运输业和家庭是拉能源最大消耗者，工业能耗相对较小。拉运输部门仍存在提高环保成本的空间，因为拉燃油税水平在欧盟中是最低的。在家庭居住领域，拉相当部分房屋集中供热系统不发达，能源利用效率较低。一些旨在提高建筑物能源效率的措施已经启动，2013年，拉政府出台了建筑物节能认证规则，并为改善房屋保温、节能照明及利用可再生能源替代化石燃料供暖提供财政补贴。
凭借水电和生物质能源丰富的优越自然条件，2012年拉可再生能源占到初次能源供应量的36.3%，在欧盟中排名居前。由于许多国家的可再生能源发电上网电价不能适应电力市场发展，导致投资下降。经合组织建议拉对可再生能源发展的成本收益进行政策评估。
5、提高技能和创新
教育程度对劳动力市场有很大影响，对青年技能的有效投资决定了国家在应对冲击、利用全球化及技术变革创新时的能力。在拉转型期间，教育体系进行了显著改革，拉学生表现在国际比较中也相当不错。据经合组织《国际学生能力评估计划》（PISA），拉学生的文学、算数和科学成绩都接近经合组织平均水平。拉人口受教育程度良好，80%以上劳动年龄人口具有高中以上学历，2013年时大专以上学历人口超过27%，女性获得学位比例超过男性。但经合组织认为，拉研究生教育水平相对落后。职业培训和教育（VET）正发挥越来越大作用，拉政府目标是在2020年时半数学生得到职业培训和教育，但教学水平有待提高。以拉语授课的一般公共课程和专业课程相对有限，已成为阻碍少数族裔融合的因素之一。拉公共就业机构已开展语言培训包括拉语培训，帮助少数族裔获得劳动力市场所需的技能。
经合组织认为，拉创新活动受到限制。在全球经济危机前，只有1/3的拉企业从事创新，这一比例在欧盟中是最低的。高科技产品占拉出口份额很小，拉在专利及其商业化研究方面落后于邻国。此外，拉公共部门和私营部门的研发投入都很低，拉政府希望在2020年时，将研发资金占GDP比例由目前的0.6%升至1.5%，这一目标充满挑战。
研发政策支持框架包括直接措施和间接措施。直接措施方面，如企业孵化器，主要由欧盟结构基金提供补贴。近期拉出台税收激励计划，刺激对研发的投资。整合现有公共科研基础设施的工作正在开展，拉改革还包括削减研究机构和单位的数量，加强科研与商业间联系等。
针对上述问题，经合组织建议：1、降低进入门槛，使法规更适应市场竞争；2、减少内部文件，简化经营许可及纳税流程；3、按照《经合组织国有企业公司治理准则》管理国有企业；4、继续提高与欧盟其他成员的能源网络连接；5、推进职业教育及培训改革，推动面向岗位的教育；6、提供培训机会和成人教育信息，鼓励终身学习和培训；7、提高拉竞争委员会的独立性，给予其更多财政和行政权力，加强竞争执法；8、确保对可再生能源生产的税收符合其成本效益；9、在促进住房能源效率提高方面提供财政支持，特别是要照顾信贷受限的家庭；10、对改善区域供热效率提供更强的激励措施；11、继续帮助少数族裔获得在劳动力市场上的必要技能；12、继续确保提高基础文学及算数能力；13、开展提高生产力的协调及定期评估工作；14、研究对研发费用，特别是对创业企业提供税收激励的可能性；15、为开展国际合作进行研究和创新，定期评估外部环境。
（驻拉脱维亚使馆经商参处）