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埃及:地区安全利益主导的非洲大陆战略

2020-07-17 来源: 走出去服务港

编者按


自从现任埃及总统塞西(Abdel Fattah al-Sisi)2013年掌权以来,埃及的对外政策重心已逐步发生了本质性转变,其对非洲大陆的关注度与日俱增。为扩大其地区影响力,埃及在2019-2020年一度担任非洲联盟(AU)轮职主席国,但在利比亚危机、苏丹政权过渡等重大地区性问题上,其立场均与非盟利益相悖。尽管埃及也试图加强与撒哈拉以南非洲国家的贸易往来,但远非其优先事项,且最终都服务于埃及的地区安全利益。

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对外政策重心发生转变

2019年2月至2020年2月,埃及总统塞西(Abdel Fattah al-Sisi)曾担任非洲联盟(AU)轮职主席;这是非盟自2002年成立以来,埃及领导人首次当选非盟主席(主席国每年在非洲的5个地理区域之间轮换,并由非盟委员会选举产生)。埃及的当选反映了该国在自2013年塞西掌权后的6年时间里,对非洲大陆和非盟日趋增加的关注度。而在前总统萨达特(Anwar Sadat, 1970-1981年在任)和穆巴拉克(Hosni Mubarak, 1981-2011年在任)执政期间,埃及政府对外政策的重点一直聚焦于中东地区,以及埃及与美国和欧洲的关系。

埃及对外政策重点的转变,反映其面临的安全风险正发生本质性的变化。自2011年以来,伊斯兰极端组织在北非和萨赫勒(Sahel)地区的势力蔓延,以及利比亚持续至今的内战危机,让塞西总统感到了埃及的南部、西部边境面临的潜在威胁。为稳定国内局势,塞西将所有“穆斯林兄弟会”(Muslim Brotherhood)的分支定性为与恐怖主义结盟的团体,并把埃及的对外政策导向,确定为遏制“政治性伊斯兰主义”在这一地区的蔓延。但塞西的担忧还远不止于此。

2019年4月,埃及以南的邻国苏丹,执政近30年的总统巴希尔(Omar al-Bashir)在持续数月的大规模民众示威后被军方推翻;而最令塞西烦恼的是,埃及人赖以生存的尼罗河(Nile)上游的邻国埃塞俄比亚,自2011年起开始在靠近苏丹边境的青尼罗河(Blue Nile)上修建非洲最大水电站大坝--埃塞复兴大坝(GERD)。在塞西看来,这座大坝的修建将严重威胁埃及的供水来源;塞西曾在2019年的联合国讲话中表示,尼罗河水关乎“埃及人的生命和生存问题”。


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扩大地区影响力的尝试

埃及是非洲大陆的第三大经济体,仅次于尼日利亚、南非,而其在2019年5.6%的经济增长率还高于其他两国;埃及的体量和经济实力,确保其在参与非洲事务时具有一定的影响力。埃及政府还拥有经验丰富、技术娴熟的外交人员,并在撒哈拉以南非洲地区国家建有约40个大使馆。2016-2017年,在担任“联合国安理会”(UNSC)非常任理事国期间,埃及致力于协调UNSC和非盟“和平安全理事会”(PSC)非洲成员国的活动,赢得了非洲诸国的赞誉。埃及还向非盟输送高质量的官员,包括非盟法律顾问Namira Negm。此外,埃及尤其积极地参与非盟的安全事务;2019年12月,埃及与非盟签署协议,决定在开罗建立名为“非盟冲突后重建与发展中心”(AUC-PCRD)的综合性协调平台。

然而,在担任非盟轮值主席国期间,埃及并未把工作重点放在应对非盟自身最紧迫的地区性挑战上;由于埃及采取了不同于非盟内部多数派观点的立场,埃及未能推动非盟介入利比亚内战危机、苏丹政权过渡和埃塞复兴大坝谈判等重大的地区性问题。但埃及驻非盟大使认为,非洲大陆自由贸易区(AfCFTA)协定的生效、非盟行政效率的提高、基础设施的发展,以及AUC-PCRD平台的推进,都是埃及在其主席国任期内的标志性成就。目前看来,埃及寻求担任非盟主席国,主要在于扩大埃及的地区影响力,而非实现非盟的战略目标。


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邻国地缘政治争端持续

在利比亚问题上,由于埃及强烈支持陆军元帅哈利法-哈夫塔尔(Khalifa Haftar)领导的“利比亚国民军”(LNA),使得埃及无法中立地领导任何有关利比亚危机的斡旋努力。在苏丹的政权过渡问题上,埃及也与多数非盟国家存在分歧:非盟倾向于支持苏丹的“亲民主”平民运动,但埃及相信苏丹军方能够为该国的稳定提供最好的基础;埃及还与沙特、阿联酋等国一道,支持苏丹军方继续与文职官员争夺权力;2019年7月,总统塞西还在开罗会见了苏丹颇具影响力的Mohamed Hamdan Dagalo将军(被广泛称为Hemetti),并强调了埃及对苏丹稳定与安全的支持。

就目前而言,埃塞复兴大坝(GERD)应是埃及最重要的地区性优先事项。据估计,如果该大坝水库按计划在7年间完成蓄水,埃及之后每年将损失22%的水量预算。埃及、埃塞和苏丹三国曾于2015年签署一项原则声明,但之后关于协议细节的技术性谈判一直停滞不前。世界银行(World Bank)和美国均先后试图从中斡旋,但埃塞已于今年早些时候拒绝了美国起草的一份调解协议。相反,埃塞寻求让非盟及其现任轮职主席、南非总统拉马福萨(Cyril Ramaphosa)参与新一轮的调解努力。2020年6月下旬,谈判各方曾在非盟主持下举行会议,并宣布希望在两周内解决所有分歧。


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经济手段服务安全利益

与其他北非国家一样,埃及近年来也试图加强与撒哈拉以南非洲国家的经济联系。自1998年以来,埃及一直是“东部和南部非洲共同市场”(COMESA)的成员国,且是最早批准2015年达成的连结COMESA与“东非共同体”(EAC)、“南部非洲发展共同体”(SADC)的三方自由贸易区协定的国家之一。2018-2019年间,埃及与COMESA其他成员国的贸易额增长了32%。近年来,埃及还与尼罗河流域国家开展了一系列大型合作项目,尤其是在灌溉和水资源管理方面,并在开罗举办了一系列投资论坛。然而,埃及与撒哈拉以南非洲地区的贸易额仍相对较低,在2018年仅占埃及出口总额的5.7%、进口总额的1.5%。外界普遍的观点认为,埃及将其在非洲的安全利益视为优先事项,而与非洲其他国家的经济联系,仅作为促进其实现战略目标的途径。
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