中国对外投资促进与服务体系建设的演进、成绩和前景展望
2012-06-28 来源：商会
一、中国对外投资促进与服务体系的历史演进和模式特征 （一）中国对外投资促进与服务体系的历史演进
中国对外投资促进与服务体系指的是各级政府部门为推动国内企业“走出去”和开展对外直接投资业务而设立的相关机构、制定的相关政策法律及采取的各种促进方式与手段等的集合体。这个体系主要包括以下一些子体系：组织机构子体系、法律法规子体系、支持政策子体系、服务措施子体系、风险防范子体系、国际协调子体系和评价子体系等。中国对外投资促进与服务体系的建立和发展与中国的改革开放事业息息相关，是伴随着中国对外投资事业的逐步扩大和投资促进机构的职能转变而发展确立起来的。对外投资促进与服务体系的历史演进大致分为三个阶段。
第一阶段：萌芽阶段，时间为1978年至2000年。尽管自1978年中国实行改革开放政策以后，少数企业即开始了对外直接投资，但由于当时从事对外投资的企业数量较少，且对外开放的重点是引进来，所以直到20世纪90年代初以前，对外投资促进体系建设还没有提上议事日程。当时，已经初步建立起来的投资促进机构的主要职能是引进外资，是负责“引进来”的机构。1992年，伴随着邓小平南方讲话的发布，中国对外开放掀起了新一轮高潮，开展对外直接投资的企业逐步多了起来；1997年，商务部会同国家有关部门制订了鼓励企业开展境外加工贸易的政策措施，一批技术成熟且产能过剩的企业通过发展境外加工贸易开展了对外投资。在这段时间内，商务部等部门不仅制定了鼓励企业开展境外加工贸易的政策，还设立了管理境外投资和加工贸易的机构；与此同时，上海、广东和北京等一些地方政府部门也相继设立了办事机构，并出台了管理和扶持企业开展境外投资和加工贸易的政策。
第二阶段：初步形成阶段，时间为2001年到2008年。2001年，中国正式加入了WTO，改革开放事业进入了一个全新的阶段。为了应对入世的挑战，也为了抓住入世后其他国家给中国提供的机遇，国家开始实施企业“走出去”战略。随着“走出去”战略的实施，我国一些投资促进机构的职能开始从单向转向双向，从主要促进“引进来”开始向既促进“引进来”也促进“走出去”转变，同时与之相配套的政策法规不断出台，专门服务于企业对外投资的信息和展会平台也开始设立。2001年8月，在原外经贸部支持下，中国国际投资促进中心成立；2003年3月，新组建的商务部正式成立了投资促进事务局，并于2005年10月增设对外投资合作部，其业务内容由单向投资促进拓展为包括吸收外资和对外投资的双向投资促进，这标志着全国性准政府型和专业化的对外投资促进机构出现，标志着投资促进工作的决策部门与执行部门开始分离。在这个阶段，还成立了中国国际投资促进会和中国产业海外发展和规划协会等一批社团组织。伴随对外投资促进一系列活动和业务的开展，中国对外投资促进与服务体系逐步形成和发展起来。
第三阶段：完善巩固阶段，时间从2009年开始。2009年，《境外投资管理办法》由商务部正式公布实行，这是第一部系统规范和管理境外投资活动的部门规章制度；在这一年，商务部国外经济合作司更名为对外投资和经济合作司，国家发改委利用外资司更名为利用外资和境外投资司，中央政府两个主管部门相关司局具体名称的更改意味着对外直接投资的管理和促进已经纳入到政府日常管理层面，已上升到国家战略高度；从2009年开始，商务部、国家发改委和国家外汇管理局等部门进一步放宽了境外投资的管理权限和外汇使用限制，鼓励具备条件的企业加快“走出去”的步伐。在这个阶段，对外投资促进与服务体系中的组织机构体系进一步向基层延伸，逐步走向完善；直接为企业“走出去”服务的各类促进活动日益增多，如“98厦门投资贸易洽谈会”中增设的境外投资促进活动以及从2009年开始每年举办一届的“中国对外投资合作洽谈会”等。
（二）中国对外投资促进与服务体系的模式特征
1.政府模式和准政府模式并存
目前，中国在中央和所有省级行政区都有专门的机构负责投资促进事宜，大多数地市和地市以下的县区基层也建立-厂相应的机构。从组织模式类型方面来看，国家层次的对外投资促进机构采用了准政府模式，省级、地市级和县区级几个层次上政府模式与准政府模式并存。中国目前没有出现真正意义上的私营模式的对外投资促进机构。
2.多数投资促进机构具有双重性质
商务部投资促进事务局以及全国各省区市的投资促进机构都有双重性质：一方面，作为政府下属部门具有一定的官方性，即具有提供政府公共服务的特性；另一方面，又面对市场，根据客户需求提供各种灵活有效的市场服务，具有明显的市场性。
3.促进工作主要以促进对外投资为主
我国对外投资促进体系主要以促进企业对外直接投资活动为主，并未同时开展对外贸易促进和对外经济合作促进活动。后两类促进活动由其他商务促进机构负责实施。
4.上下级对外投资促进机构没有纵向隶属关系
在我国对外投资促进组织机构体系中，上下级机构之间没有行政的或产权的隶属关系，只有业务上的指导关系，各级机构大都隶属于同级政府。这种组织机构设置方式的主要优点是有利于调动各级政府部门的积极性，但存在着重复开展活动和影响效率提升等不足。
二、中国对外投资促进与服务体系建设取得的成绩
目前，中国多层次对外投资促进与服务体系已初步建立，对近年来中国对外直接投资的快速发展起到了重要的推动作用。这一体系建设取得的成就主要表现在以下几个方面：
（一）对外投资促进组织机构体系基本形成
中国对外投资促进组织机构的建设虽然起步较晚，但已基本形成了四个层次的组织机构体系：中央政府层次以商务部投资促进事务局为代表；省市区级、地市级和县区级以各级政府部门设立的投资促进机构（或招商引资机构，或商务机构，或经济协作机构等）为代表。从全国的总体情况来看，各级投资促进机构基本上是“引进来”和“走出去”两大业务都搞，兼有促进外商来华投资和促进国内企业对外投资两大职能。相对而言，沿海地区的投资促进机构，上述两个方面的工作都在发展，而广大中西部地区投资促进机构的主要工作仍然是以“引进来”为主。
（二）投资促进机构间的交流沟通平台已建成
2002年3月，在中国国际投资促进中心和15个地方投资促进机构的倡议下，全国投资促进机构联席会议（FIPAC）机制成立，这一会议机制已成为我国投资促进机构间主要的交流与沟通平台。具体来讲，全国投资促进机构联席会议机制是在商务部的指导下，由全国各地从事投资促进工作，并具有一定代表性的投资促进机构自发组织、自愿参加的专业会议机制。联席会议每年定期召开，根据工作需要，还经常召开各种专业会议。其宗旨是在商务部的领导下，发挥各地优势，拓宽投资促进渠道，沟通信息，交流经验，加强对全国投资促进工作的指导和协调，同时借鉴国际上投资促进的成功经验和通行做法，结合中国国情开展投资促进活动，探索投资促进工作的组织形式和工作机制。
（三）对外投资促进的政策法律体系已初步成配套
经过十几年的不断努力，我国政府相关部门制定颁布了一系列对外直接投资领域的政策法规，这些政策法规有的属于管理方面的，有的属于法律保障方面的，还有一些是属于提供优惠鼓励政策方面的。总之，随着这一系列政策法规的颁布实施，我国对外投资促进的政策法律体系基本建立起来了。
（四）为企业开展对外投资服务的信息服务体系已具雏形
为了加强对中国企业对外直接投资的引导和信息服务，近年来商务部定期发布《国别贸易投资环境报告》、《国别投资经营障碍报告》、《对外投资国别产业导向目录》和含有162个国家与地区信息的《对外投资合作国别（地区）指南》等专题咨询研究报告与指导文件。《中国对外直接投资统计公报》作为商务部、国家统计局和国家外汇管理局三个单位共同完成的统计公报已坚持多年公开发布。从2010年开始，商务部还组织力量编写了具有研究和分析性质的年度报告，即《中国对外投资合作发展报告》。此外，公共信息服务网站（如中国投资指南网、中国对外经济合作指南网）、展会平台和中介服务组织等方面的信息服务体系建设也有了较大的进展。
（五）与对外投资相关的国际法律保障机制已经确立
企业开展对外投资既需要国内的立法支持也需要国际上的法律保障。改革开放以来，中国与其他国家（地区）或国际经济组织签署了一系列的国际经贸条约与协定，为对外投资构建了国际法律保障机制，营造了有利的环境。截至2010年年底，中国同德国、法国、英国、日本、俄罗斯等127个国家签订了双边投资保护协定；同美国、日本、法国、英国、德国等107个国家签订了避免双重征税协定；与东盟、新西兰、新加坡、中国香港、中国澳门等多个国家（地区）签署了含有投资内容的自由贸易区协定或优惠贸易安排；中国分别于1988年和1990年参加了《多边投资担保机构公约》（《汉城公约》）和《解决国家与他国国民之间投资争议公约》（《华盛顿公约》），这两个公约是目前世界范围内仅有的两个已生效的、有约束力的、与国际投资直接相关的多边国际公约。另外，中国已经在2001年加入世贸组织，世贸组织管辖的一些涉及直接对外投资的协议，如《与贸易有关的投资措施协议（TRIMs）》和《B艮务贸易总协定（GATS）》等所赋予的一些权利，自然适用于中国，因此也在一定程度上起到了保护和促进中国对外投资的作用。
三、中国对外投资促进与服务体系的前景展望
中国对外投资促进与服务体系建设虽然取得了不小的成就，但同快速发展的对外投资所产生的要求相比还有一定的差距，今后还需要从以下几个方面进行进一步的完善：
（一）整合重叠设置的对外投资促进机构
当前，一些省级或省级以下地区的对外投资促进机构存在重叠设置问题，商务系统、发改委系统、贸易促进系统、经济合作系统等多，个部门都开展这方面的业务，几套机构并存，机构重复设置，归口不同部门，管理机制比较混乱。为了减少机构重叠，避免造成资源浪费，有必要进行整合调整，以便形成统一高效的对外投资促进与服务组织机构体系。
（二）投资促进机构的名称和职能定位需要规范统一
全国各地投资促进机构的名称不统一，五花八门，既容易让人产生混淆，也影响业务的开展，因此需要参照国际经验和惯例，根据职能定位和业务范围，逐步规范投资促进机构的名称。除了名称不统一外，各地投资促进机构的职能定位也不相同，例如：有的机构没有把工作重点放在营造环境、搭建投资促进平台和提供服务上，而是放在营利性活动上；还有的机构越位代替企业直接谈判与签约，把主导当成了主体，忘记了自身的工作重点。未来需要对投资促进机构的职能进行统一，以提高效率和专业性。
（三）提高相关政策法律体系的层次
现阶段，我国的法律体系包括三个层次：第一个层次是政府部门制定的政策与规章制度；第二个层次是国务院制定的条例；第三个层次是全国人大常委会颁布的立法。虽然我国已经制定和实施了一批与对外直接投资管理和促进相关的政策法规，这方面的体系已初步成龙配套，但是层次还有待提高。这是因为，目前已颁布实施的政策法规基本上属于部门规章制度层面，属于国务院颁布的条例层面的和属于全国人大常委会颁布的法律层面的基本上还没有。例如：当前调整对外投资关系的国内法主要是2009年商务部颁布的《境外投资管理办法》，该法规只涉及对外投资的审批备案、税收、外汇、国有资产管理等方面，属于部门规章。从国外来看，以美国、日本、英国等为代表的发达国家和一部分新兴发展中国家的对外投资立法都相对完善，立法内容涵盖对外投资的审批、监管、金融、税收、服务和保险等方面。我国应借鉴国外经验，加快对外投资管理和促进方面的立法进度，提升立法层次，早日颁布《中国对外投资法》、《中国对外投资促进法》和《中国对外投资保险法》等法规。
（四）从精准化、便利化和普及化等方面强化对外投资促进信息服务体系的建设
的确，我们已经建立了为企业开展对外投资服务的信息服务体系与平台，但客观来讲，这个体系与平台还不是很发达，在精准化、便利化和普及化等方面还需要进一步强化。在精准化方面，应提高信息的覆盖面和精细程度，对项目的深度信息进行介绍，应包括东道国的投资环境、投资产业和投资伙伴等实用信息；在便利化方面，应做到让相关企业、组织和个人随时随地可以查阅；在普及化方面，应让广大中小微企业知道有这样一个信息服务体系，并知道如何利用。
（五）逐步建立对外投资促进评价体系
这个评价体系含有一、二、三级等多项指标。建立的目的是对中国对外投资促进工作进行有效的评估和监督，形成一个良好的反馈机制，在各项投资促进工作完成之后可以了解到它们的进展和最终效果，以保障对外投资促进工作更加规范和健康地发展。当前我国在这方面几乎还是空白，急需加快建立和推广。评价的内容和对象主要有以下三个方面：一是评估已经出台的政策法规对海外投资规模、速度、结构、质量和效益的影响到底有多大，一般是以一定时间段为标准；二是评估各级政府部门投入的投资促进资金的使用效益；三是评估各级投资促进机构的工作效率。