非洲安全问题呈现新的发展趋势
近年来，中国公民在安哥拉、尼日利亚、南非等国治安案件层出，引发国人对非洲安全形势的高度关注。就“和平与发展”两大时代主题而言，非洲被定位成“最不发达的大陆”与“安全形势最动荡的地区”。同时，非洲发展滞后的原因又与战乱、政变、部族冲突、恐怖主义等问题挂钩，“因乱致穷”成为国际社会解读当前非洲政治与经济生态的基本逻辑。加之近年来非洲涌现出恐怖主义、海盗、有组织犯罪等新问题，国内外舆论对非洲安全形势的评估更为严峻。但如果对非洲安全问题做历史对比，会发现“非洲安全形势恶化”的论断有失偏颇，当前非洲安全问题的复杂性和多变性已超出以往，不乏一些重大的积极变化，因此更需要从多维度观察，以厘清和研判非洲的总体安全态势。
三大积极变化
首先，非洲战乱冲突的烈度和规模在大幅度下降。从20世纪90年代到21世纪第一个十年，莫桑比克、刚果（金）、安哥拉、塞拉利昂、利比里亚等国的大规模内战均告结束，其中，莫桑比克、安哥拉等国还成为维护地区稳定的重要力量。2012年，索马里在非盟维和部队的支持下，基本在正面战场击败了极端组织“青年党”，成立了21年来首个正式政府。目前，非洲的战乱与冲突数量处于历史的低位，仅有新独立的南苏丹处于“内战”状态。同时，当前非洲冲突更多表现为“低烈度”特征。刚果（金）东部虽然冲突频发，但与上世纪90年代末非洲九国介入的“非洲大战”相比，规模要小很多。部分非洲国家的部族冲突依然存在，但基本是零星式，且维持时间短暂，像1994年卢旺达大屠杀那样的惨剧在非洲难再出现。据权威的战乱冲突数据库“乌普萨拉冲突项目”统计，2005～2013年非洲战乱与冲突死亡人数比1990～1999年减少约90%。
其次，“逢选必乱”的痼疾发生改变。长期以来，在根深蒂固的部族政治影响下，“逢选易乱”或“逢选必乱”是影响非洲安全形势的痼疾。近年，非洲的“民主转型”虽仍在艰难磨合，但“多党民选”已在非洲政治中逐步扎根，加上西方的外部施压，非洲政客、精英和民众对选举结果的接受程度变得更“理性”，选后暴力冲突的烈度在下降，政权和平交替成为常态。2016年，非洲计划进行18场总统选举，其中刚果（金）和索马里大选因国内因素被迫推迟，剩余16场选举大多平稳进行，并产生了六位新总统。今年2月，被推迟的索马里大选也顺利举行。虽然冈比亚和加蓬出现选举争议，但安全局势得到有效控制，未出现大规模暴力事件。
第三，非洲的“文武关系”逐步正常化。军队和政府的关系是长期影响非洲、尤其是撒哈拉以南非洲安全的一个结构性因素，但这个因素现已发生重大变化。近些年来，非盟对军事政变采取“零容忍”态度，一律取消政变国的非盟成员资格，并与国际社会通力合作对政变军人进行高压制裁，西非经济共同体还对马里、几内亚比绍等国政变施加军事威慑，因此政变的预期结果对军人的吸引力大幅下降。目前，非洲的政变频次已降至20世纪60年代以来最低，2015年和2016年都没有非洲国家政权被政变推翻。部分非洲国家的军人干政现象依然存在，但程度已比历史任何时候都小。
近年来，非洲恐怖主义的崛起被认为是非洲安全形势恶化的主要标志。但与中东、欧洲恐怖主义威胁日益严峻的情况有所不同，非洲的暴恐形势呈现出“周期性”和“阶段性”特征。从2010年至2016年，非洲暴恐形势经历了“上升—下降”的过程。2010年至2014年是非洲恐怖主义的“上升期”，索马里“青年党”和尼日利亚的“博科圣地”接连做大做强；同时，2013年马里北部安全失序，致使以“基地”马格里布分支为首的恐怖组织在萨赫勒地区肆虐。但从2015年起，非洲发生恐袭的次数和死伤人数均出现明显下降。据美国外交关系委员会“尼日利亚安全追踪”项目数据统计，受“博科圣地”袭击而死亡的人数从2014年的4896人降至2016年的581人。据美国兰德公司报告，在非盟维和部队和索马里政府军围攻下，索马里“青年党”的势力范围大幅缩小。目前，非洲的几大恐怖势力都由“聚”到“散”。索马里“青年党”、尼日利亚“博科圣地”以及马里北部的恐怖组织一度攻城略地、“建国”割据，与中央政府分庭抗礼，但从2015年至今都基本被政府军或国际维稳部队驱散，难以在正面战场“重振雄风”。
暴恐形势的这种“周期性”变化恰恰反映了非洲恐怖主义有着鲜明的“本土化”特征。综合分析，非洲内生性的政治问题是影响非洲恐怖主义态势的根本性因素，其中部族政治扮演着重要角色。尼日利亚就是典型代表。尼日利亚素来有“北方穆斯林当总统，南方乱；南方基督徒当总统，北方乱”的传统，前总统乔纳森是信仰基督教的南方人，在其执政时期，“博科圣地”借助北方穆斯林对政府的不满情绪迅速崛起。但2015年4月北方穆斯林布哈里成为总统后，北方部族势力对布哈里的“铁腕反恐”给予强有力支持，“博科圣地”的生存空间受到严重挤压。
非洲反恐取得一定成效，其关键因素是国际与地区的“集体安全”合作。从2011年至2015年，非盟维和部队在欧美支持下实施了五次大规模专项行动，“青年党”的20名高层被击毙。从2014年起，法国牵头在萨赫勒地区发起“新月形沙丘行动”，基本把地区国家全部纳入到联合反恐体系。2015年和2016年，尼日利亚与乍得、喀麦隆等国对“博科圣地”的联合打击效果显著。
需指出的是，国际恐怖主义对非洲恐怖主义的影响是有限的、间接的。部分非洲的恐怖组织虽发布声明向“基地”或“伊斯兰国”宣誓效忠，但更多是为了提升影响力而“蹭热点”。无论是“博科圣地”还是“青年党”，在行动上并不听从国际恐怖组织指挥，从后者得到的资金支持也非常有限。此外，2014年“伊斯兰国”崛起后，大批分流了支持非洲暴恐势力的“圣战”分子和资金。据美国联邦调查局官员透露，美国的索马里裔社区是“圣战”分子和涉恐资金的重要来源，在近期美国破获的涉恐案件中，索马里裔“圣战”分子和涉恐资金的去向都从索马里转向了伊拉克和叙利亚。
非洲的总体安全形势虽出现一些积极变化，但由于影响非洲稳定的发展问题短期内无法解决，因此非洲安全局势的反复性与脆弱性问题将持续存在。同时，当前非洲安全问题的复杂程度超出以往，这体现在影响非洲安全的内外因素增多，非洲冲突的表现类型更加多元，以及非洲安全治理的碎片化。其中，非洲安全面临的三大新问题尤其需高度关注。
一是“第三任期”问题积聚可能使大湖区局势失控。在非洲“民主化”大背景下，2015年以来非洲“第三任期”问题开始集中爆发，成为搅动非洲政局的最大不确定因素，其中以刚果（金）、刚果（布）、布隆迪、乌干达、卢旺达所在的非洲大湖区最为集中。2016年刚果（布）、乌干达顺利“闯关”，今年卢旺达总统卡加梅连任也几无悬念，但布隆迪和刚果（金）随时可能成为引发地区局势失控的“火药桶”。布隆迪总统恩库伦齐扎虽然在2015年连任总统，但受到欧美集体制裁，国内反对势力膨胀，局势持续恶化，布隆迪军队和反对派在2016年多次发生冲突，导致数百人死亡，几十万难民涌入邻国。刚果（金）局势更是受到各方高度关注，刚果（金）作为非洲地缘政治的“心脏地带”，是非洲民族成分最复杂、叛军最集中、部族矛盾最尖锐、外交博弈最激烈的地区，在1998年至2003年，围绕刚果（金）问题爆发了有九国十方参与的“非洲大战”，导致百万人丧生。2016年刚果（金）总统选举被推迟，国内反对派和政府支持者围绕总统卡比拉的任期问题的对抗已白热化。
二是欧美削减安全援助恐在短期内引发非洲的“安全真空”。目前，西方国家内部危机重重，政策开始内倾，欧盟更多关注难民安置问题，美国总统特朗普上台后更是大幅削减援助，这对安全上高度依赖欧美资金的非洲而言是巨大挑战。索马里局势完全靠“欧美出钱、非盟出兵”的模式勉强维持，欧盟是非盟驻索马里特派团维和经费的最大出资方，2016年欧盟削减了20%对非盟驻索马里维和士兵的津贴援助，布隆迪、肯尼亚据此威胁撤兵，埃塞俄比亚则因援助不到位和国内进入紧急状态，于2016年10月从索马里撤出3000多名士兵。据《东非人报》估算，完全稳住索马里局势需4.9万名维和士兵，但目前只有2万多名，如果进一步撤军，索马里可能倒退回无政府状态，“青年党”恐将东山再起。此外，亚丁湾局势和索马里陆上局势息息相关，从2012年起，亚丁湾海盗问题的缓解得益于索马里安全局势改善和各国海军护航，但2016年12月，北约海军宣布从亚丁湾撤出，欧盟海军的“阿塔兰塔”行动也计划于今年结束，海上安全力量撤出以及索马里陆上安全形势恶化，可能使海盗问题死灰复燃。今年3月至4月，亚丁湾已连续发生两起商船被劫事件，是五年来的首次。
三是影响政局稳定的社会群体性事件增多。非洲国家近十多年经济全面增长，但发展中的社会公平问题集中凸显，加之城市化发展过快，失业率和征地等问题频频引发社会矛盾，非洲执政党在应对社会矛盾方面普遍缺乏经验，易使社会矛盾酿成大规模群体事件，威胁政权稳定。2015年12月、2016年8月和10月，被誉为非洲“稳定之弧”的埃塞俄比亚爆发三次大规模抗议，导致600余人丧生，2016年10月埃塞政府宣布实施六个月的“全国紧急状态”，后又延长四个月。这是“埃塞俄比亚人民革命民主阵线”自1991年执政以来，该国爆发的规模最大、持续时间最长、影响范围最广的一次社会冲突。南非则在2015年4月、2016年6月和今年2月发生三起大规模排外骚乱，骚乱人群主要是处于经济底层的黑人民众，根据南非官方统计，2016年南非经济增长仅0.4%，失业率则高达26.5%，在黑人聚居区，失业率更是高达60%，在经济低迷的背景下，黑人民众将矛头指向了在南非主要从事底层工作的外来移民。
综上，在非洲“民主化”转型和经济快速发展的大背景下，各类矛盾集中爆发，出现的安全挑战已超出传统安全范围，这需要非洲和国际社会用新的安全理念和政策应对。