中国跨国公司对美直接投资中的政治风险分析（下）
二、美国国内政治过程与政治风险的形成
美国公共政策的输出是其民主政治过程的产物，其外资政策也是其公共政策的重要内容，因而其政策输出也必然受到其民主政治过程的制约和影响。而政治过程不论是民主政治或是专制政治说到底都是利益的博弈过程，是关乎一系列法律、制度等的利益博弈的组合方式与安排。而在美国的外资审查制度的运行过程中，因为对外资的进入可能带来与国内利益集团和东道国吸引外资目标等的冲突，以及对本国产业安全、经济安全乃至国家安全等的影响，因而在其运作过程中必然会受到来自各政治势力的制肘，也必然打上深刻的政治烙印。在美国以“国家安全审查”为由逐步构筑的政治壁垒的形成过程中，作为美国政治中心的国会和重要的政治参与力量——利益集团发挥着十分重要的作用，而相对而言，政府层面在外资审查方面主要是依照相关法案行事，则显得相对中立。因而，下面我们将着重分析在美国国内政治生活中，居于重要地位和发挥重要影响的美国国会和利益集团，是如何影响外国对美投资委员会（CFIUS）对外资进入的审查过程，并在这一过程中如何构筑了对外资准入的壁垒。
1.美国国会政治与政治风险的形成
在美国三权分立的政治体制架构中，国会居于其政治体制的核心地位，国会政治过程对于立法过程、政府行为及公共政策的输出都产生着十分重要的影响。中国跨国公司在对美直接活动中遭遇政治风险与美国国会的政治过程是分不开的，因而考察国会政治过程对于中国对美直接投资中遭遇政治风险的研究有着重要的意义。
美国国会议员与国会运作制度是解读美国国会政治的两个重要切入点。从美国国会议员的角度来看，美国国会议员的政治行为对于国会议题的设置、国会的运作有着重要的作用；而研究议员个人之所以重要，是因为“说到底，有什么样的议员，才有什么样的国会。”从国会议员政治行为的驱动机制来看，国会议员在国会中的政治活动主要考虑的是局部利益，包括个人当选的利益驱动，自己选区的利益以及同个人或选区有关的利益集团。“政治过程的竞争也许会让自利的立法者倾听人民的声音，正如市场经济的竞争会淘汰不能烤制优质面包的面包师一样。”国会议员的当选有赖于选举过程，选民的选票和利益集团的支持是其当选的重要条件，因而美国国会议员具有较强的意识形态情结，议员更多考虑的是自己在党派争斗中的立场，而不是自己的言行的后果。国会议员通常为了谋求当选，极力维护自己选区的利益、维护支持自己的相关利益集团的所谓的利益。而相关的利益集团也通过向议员进行游说的方式来影响议员的行为，比如使议员在国会中提出有利于本利益集团的提案等。国会议员通常在某些利益集团的游说下，或者由于其固有的对某国的敌视，对来自某国的投资提出限制或者加强安全审查的议案，议员的议案往往能够引起媒体和舆论的广泛关注，使得一些尽管并不真正涉及国家安全的外来直接投资在民意的压力或者政治压力之下而放弃，像中海油竞购优尼科一案即是在部分美国议员的极力阻止之下使中海油面临很大的政治阻力和反对声浪，最终不得不退出竞购。从国会的运作角度来看，国会本身就是一个利益各方进行博弈的场所，利益各方通过游说议员向国会提交议案、进行辩论等过程，最终形成某些法案。学者冼国明、张岸元（2004）认为，在美国外交政策制定方面，美国国会具有类似于公开政策市场的性质，实际上美国国会的这种地位与作用不仅限于美国的外交政策方面，在美国的经济贸易与投资政策制定方面同样也是如此。例如，在影响中美关系的关键的双边经贸问题上，美国国会历来扮演着主要决策者的角色。因为美国国会往往成为不同利益集团之间竞相进行政治游说的场所。国会具有政治交易市场的特性，而作为政治产出的需求方，各利益集团通常都会各显神通，通过游说等方式争取国会支持或者阻止某些法案的通过，或者向政府施加压力以影响政府的公共政策制定。
尽管在美国对外资的安全审查制度当中，外国对美投资委员会（CFIUS）是负责外资国家安全审查的主管机构，却不可忽视美国国会议员在这一安全审查过程中的作用，他们经常在国会中频频提出干预外资进入的议案，往往能够左右外国对美投资委员会（CFIUS）的审查过程。中国跨国公司对美直接投资活动中遭遇的种种政治风险最直接的来源即包括美国国会的运作。美国国会近年来在外资审查方面不断强化对国家安全审查的监督，存在着将经济问题泛政治化的倾向，使得美国的外资安全审查制度也不断复杂化。2006年，阿联酋国营公司迪拜港口世界（Dubai Ports World，即DPW）收购英国铁行港口（P&0），并接手其在美国6个主要港口的经营权，这笔交易在美国民意的高度不满和美国国会的极力反对下胎死腹中。迪拜港口世界收购美国港口事件的发生进一步促使布什于2007年7月26日签署了《外商投资与国家安全法案》（FINSA），这一法案是对《埃克森——佛罗里奥修正案》的进一步修订，它在对外资安全审查方面特别扩充了国家安全的审查内容和范围，从而进一步在“国家安全”的大旗下构筑起了针对外国直接投资的准入壁垒，中国跨国公司的对美直接投资活动必然将越来越多地受到该法案的制约。
2.利益集团政治与政治风险的形成
在美国的政治生活过程中，利益集团是一支不可忽视的政治力量，它已经深深地渗入美国行政机构、国会和司法系统之中，甚至与政党、政府共同成为维持美国政治体制运转的三大支柱。利益集团在美国政治中起着充当公民与政府间桥梁的作用。资产阶级各派通过利益集团竞争和分享国家权力，相互制衡，有助于维护美国资本主义制度的稳定。利益集团参政是美国政治的一个显著特征，主要表现为其对美国政治过程的全面渗透和对政府决策过程的广泛介入。利益集团虽然不是美国国会、政府和最高法院等机构的组成部分，但却一直是美国政治的一个基本组成部分，在其政治和社会生活中起着举足轻重的作用，对立法机关、行政机关和司法机关有着重要的影响。在对外政策的制定过程中，美国利益集团政治同样也发挥着重要的影响：“美国国内独特的政治制度——利益集团制度为其在国内政治中占据重要位置，积极参与美国对外政策制定。”在对外资进入方面，美国的利益集团同样在美国制定外资准入政策方面发挥着重要的影响力。
外国直接投资对于美国的就业、社会福利、经济发展都是有益的，但是由于国外资本追求利润最大化的本质。其投资活动可能对上述这些方面以及产业结构、其它相关企业的利益等带来诸多不利影响，代表相关企业利益的利益集团会采用诉诸于美国的外资审查制度的运作，通过这一外资审查制度的运作来限制外资的竞争或者直接将外资拒斥于国门之外。由于利益集团具有强大的政治、经济能量，加之其对美国国会、政府的渗透，使得在美国国会、政府系统中都存在着其利益的代言人。利益集团往往通过在国会的运作来实现自己的目的。利益集团通过其在国会中的利益代言人，或者通过积极的政治游说的方式来影响国会议员，从而让议员提出有利于本利益集团的提案，从而限制外资的进入。例如在中海油竞购优尼科的案例中，中海油的美国竞争对手雪佛兰公司为了打击中海油，通过其在国会中的利益代言人来提出议案，要求对中海油竞购优尼科影响美国能源安全进行严格审查，并向美国财政部和外国对美投资委员会（CFIUS）施加压力，要求限制中海油的竞购行为。而在国会的辩论中阻止中海油竞购优尼科的议员占据了绝大部分，影响美国能源安全和国家安全成为他们极力阻止中海油竞购优尼科的政治借口，给中海油制造了很大的政治阻力。而外国对美投资委员会（CFIUS）也在国会的压力之下，延长了对中海油竞购优尼科的审议期限，额外制造和加大了中海油的收购成本。尽管中海油竞购优尼科对美国的能源安全和国家安全的影响微乎其微，但是国会议员却“扯虎皮做大旗”，影射中海油的中国国有公司背景可能对美国带来的威胁等等，最终尽管中海油高于竞争对手约15亿美元的全现金报价的条件相对于竞争对手雪佛兰公司来说溢价明显，也有利于优尼科公司股东的利益，然而却在国会的政治阻力，以及雪佛兰公司为代表的石油利益集团所制造的舆论压力之下不得不退出竞购，使竞争对手雪佛兰公司如愿以偿地得到了优尼科公司。使中海油竞购优尼科遭遇政治阻力的，不仅仅是国会中某些议员长期接受竞争对手雪佛兰公司的政治捐款而充当其喉舌和雪佛兰公司对国会议员的积极游说，其它因素如遏制中国崛起的政治企图、根深蒂固的意识形态偏见与冷战思维等，也在其中发挥着重要的作用，以雪佛兰公司为代表的石油产业利益集团积极地通过国会政治运作，限制了中海油竞购优尼科的行动。此外，像联想收购IBM公司的PC业务及其在美国展开业务过程中遭遇的“安全门”事件、华为收购3COM公司所招致的国会提出的“最严格”的安全审查等等，都可以看到美国相关利益集团在幕后积极活动的影子。
美国的相关利益集团通过为议员提供政治捐款、游说国会，进而向外国对美投资委员会（CFIUS）以及政府施加压力，从而维护本利益集团的利益，而在美国的利益集团格局中，起主导作用和拥有巨大的政治经济能量的企业利益集团、农场主利益集团等通过积极游说国会和政府决策者，来达成有利于维护本利益集团利益的目的。实际上，在国会议员、政府官员与利益集团之间，已经形成一种相互依赖的共生关系，利益集团通过这种依赖与共生的关系，从国会和政府这一政治层面来影响外国对美投资委员会（CFIUS）的外资审查，从而达到限制外资进入及其投资活动，维护本利益集团利益的目的。这一过程也即是美国利益集团积极通过渗透及参与政治过程来形成限制外资进入的过程。表面上看，相关利益集团维护了本利益集团的利益，但实际上却在一定程度上损害了美国的其他利益集团等的利益以及美国的长远利益。
3.对政治风险的形成产生影响的其它因素
在实际中，影响政治风险形成的因素相互重叠，彼此融合。除了上述提到的国会政治与利益集团政治之外，其它一些因素也对政治风险形成产生着一定的影响，如美国的政党政治也对政治风险形成起到了一定的影响。美国的两大政党民主党和共和党，在对待贸易和投资自由方面的不同态度，也往往使贸易和投资自由的政策取向发生变化。当然这并非是绝对的，实际上两党基于维护国家安全而要求加强外资安全审查的态度基本上是一致的，但是对贸易和投资自由持不同态度的政党上台会对政治壁垒的形成产生不同程度的影响。“美国的选举制度包括总统、参众两院、州、县、市的选举，是一种定期重复的政治运作机制的一部分。选举制度以及这种选举过程的本身就是各种政治经济利益的重新分配、达到新的均衡的基本手段和过程。在这种定期重复的选举过程中，特别是在总统的定期选举过程中，为实现当选的目的，参选的各种政治力量对当选与否有重要影响的国内的各种利益集团、利益阶层会做出均衡和保护。”美国周期性的政党更迭使得各政党为了取得竞选成功，常常不得不迎合部分利益集团的利益以及部分选民的利益与舆论，这往往也会对政治壁垒的形成产生一定的影响。不过，由于国会是美国政治的中心，政府对贸易自由和投资自由的政策取向，终究还要通过国会的政治过程来实现。
此外，意识形态因素也在政治风险形成方面发挥着重要影响。美国国内的保守政治势力和反华政治势力由于其对中国根深蒂固的敌视，基于其遏制中国经济崛起的企图，因而对部分来自中国的直接投资经常以威胁美国能源安全、经济安全乃至国家安全为借口，极力限制一些虽然不危害美国国家安全，却能让中国获得高技术等的交易行为，限制了中国对美国的直接投资活动。美国国内近年来不断兴起的经济民族主义，也成为政治风险产生不可忽视的因素，对于推动美国不断强化的外资国家安全审查制度方面，发挥着不可忽视的影响力。
总的看来，对外资的国家安全审查是一国接受国外直接投资的重要环节，美国建立外资国家安全审查制度主要的出发点和核心是维护美国国家安全，但是在其实际运作过程中，却因为受到美国国内政治过程诸因素的影响，使得其外资国家安全审查带上了一定的政治色彩，从而使得中国对美直接投资活动面临政治风险。中国跨国公司在美国直接投资活动中所遭遇的政治风险对中国对美直接投资活动造成了一定的消极影响，限制了中国跨国公司在美直接投资活动，实质上不利于中美经贸关系的良性发展，从长远看，这种情况有待及时、有效地改善。